КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА. СОЗДАНИЕ ЗАМКНУТОЙ СИСТЕМЫ ВНУТРИГОРОДСКИХ КЛИРИНГОВЫХ РАСЧЕТОВ НА БАЗЕ АВТОМАТИЗИРОВАННОГО ЦЕНТРА КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА (АЦК)

О.Б. Алексеев
президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

К.Е. Веселкин
консультант компании "Банковские Системы и Технологии"

В.В. Матвеенко
директор компании "Банковские Системы и Технологии"

А.Ю. Попов
генеральный директор компании "Банковские Системы и Технологии"

 

Введение

Тяжелейшая ситуация в сфере финансов и прежде всего с бюджетами различных уровней объективно подталкивает муниципальные образования к поиску и созданию такой системы управления бюджетными потоками, которая могла бы гарантировать их максимальную независимость от деятельности иных финансовых институтов и способствовать максимально эффективной системе расчетов внутри муниципального образования.

Практика работы с местными финансами в странах с развитой системой местного самоуправления в настоящее время такова, что не может быть в полном объеме перенесена в наши муниципальные образования. Цели реорганизации финансовой сферы муниципальных образований России более просты и прозаичны: освоить расчетные процедуры составления бюджета, внедрить систему муниципального заказа, как преимущественную форму осуществления бюджетных расходов, сформировать нормативно-расчетную базу местного бюджета, разобраться с кредиторской задолженностью и причинами ее возникновения, повысить контроль над целевым расходованием бюджетных средств. Сжато, эти цели можно сформулировать в рамках известной формулы: расчет и учет, контроль.

Мы утверждаем, что любая система автоматизированного контроля над исполнением бюджета должна отвечать этим требованиям, а также предусматривать возможность развития, в ориентации на задачи следующего этапа реорганизации муниципальной финансово-бюджетной сферы: перехода от нормативно-расчетного бюджета (по сути, бухгалтерского документа с надстроенными функциями ситуативного распределения средств) к бюджетному планированию (как управлению бюджетным процессом).

 

Необходимость смены существующей системы контроля исполнения и краткосрочного планирования бюджета в условиях рыночной экономики и дефицита бюджетных средств.

На уровне исполнительной власти структура органов бюджетной сферы города сегодня представлена в виде финансового и планово-экономического управлений (они могут быть слиты в одно), территориальных и отраслевых распорядителей кредитов (территориальные распорядители могут отсутствовать), учреждений и организаций – бюджетополучателей, а также подрядчиков муниципального заказа.

Состав и объемы доходной и расходной части бюджета определяются путем их взаимоувязки с учетом текущей экономической и социальной ситуации, перспективных планов развития региона и наказов избирателей. Принятие решения по данному вопросу относится к компетенции местных органов законодательной власти (Губернская Дума или Городская Дума с последующим утверждением Губернской Думой). Основными источниками формирования доходной части являются:

1. Перераспределенная законодательно установленная часть федеральных налогов и сборов.
2. Установленные на основании норм действующего законодательства местные налоги и сборы.
3. В качестве дополнительных источников формирования доходной части бюджета рассматриваются:
4. Заемные средства (привлечение кредитов или выпуск долговых ценных бумаг).
5. Получение целевых федеральных ассигнований на осуществление федеральных программ – данные средства проходят через финансовые органы “транзитом” и показываются как в доходах, так и в расходах местного бюджета.

Действующий порядок, при котором счета распорядителей кредитов различного уровня, а также учреждений – бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках или РКЦ, а сами учреждения являются отдельными юридическими лицами, в условиях бюджетного дефицита, неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности:

• Не достигается должного уровня контроля над целевым использованием бюджетных средств, как распорядителями кредитов, так и учреждениями – бюджетополучателями.
• Отсутствуют оперативные данные о текущих и планируемых доходах и расходах, или “прозрачность” бюджета в каждый момент времени (а не раз в день или реже), что приводит к невозможности оперативно размещать временно свободные или привлекать необходимые средства.
• Увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политической и социальной напряженности в городе.
• Не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов.
• Из-за большого объема ручного труда завышен штат управленческой бухгалтерии.
• Отсутствуют или недостаточны начисления процентов по остаткам бюджета в целом и в то же время нерационально велик уровень остатков на счетах в коммерческих банках.

Для устранения этих недостатков необходимо собрать и обработать огромные объемы информации за очень малое время, что невозможно без высоких экономических технологий и в отсутствии современных достижений научно-технического прогресса.

При сегодняшнем развитии экономических и компьютерных технологий, а также средств и способов связи, можно, при относительно небольших вложениях, безболезненно решить все описанные выше проблемы путем создания городского АЦК.

Ключевой точкой является точная взаимоувязка расчета и контроля. Надежный сбор и контроль информации может осуществляться только на первичном ее уровне, а именно на уровне платежного документа.

Приведем простой пример – в начале 90-х годов на территории РФ в платежный документ были введены такие дополнительные поля, как ИНН плательщика и получателя платежа. Таким образом, каждый платеж в режиме реального времени обновляет информацию о платежах каждого налогоплательщика в некоторой центральной Базе Данных.

Теперь представим себе, что внутри всей бюджетной сферы города – от основного счета финансового органа до распорядителей кредитов и конечных бюджетополучателей, муниципальных предприятий и подрядчиков муниципального заказа - все движения по счетам (зачисление или списание) оформляются специальными платежными документами, в которых помимо стандартной части, есть функциональный и экономический классификатор расхода. Пойдем дальше и предположим, что каждый оформленный таким образом платеж не только в реальном времени отражается в базе данных – “живом бюджете”, но и обрабатывается вплоть до отказа платежа при превышении установленного лимита по классификаторам расхода. Бюджет получится “живой” и “прозрачный” - физически невозможно расходование средств по закрытому лимиту или перерасход по открытому.

Очевидно, что все изложенное останется теорией, если под эгидой Мэрии не создать собственную городскую платежную систему. ЦБ РФ не станет вводить для каждого города свой формат платежного документа. Возникает вопрос, как создать эту систему – какое кредитное учреждение выбрать для ее реализации.

Счета бюджета, находящиеся в коммерческих банках, подвергаются риску в условиях кризиса, часто из-за отсутствия надежной и оперативной информации о состоянии банков, работа же с РКЦ или Сбербанком неинтересна из-за небольшого спектра и низкого качества банковских услуг, предлагаемых бюджетополучателям и самим администрациям муниципальных образований. Остается два решения:

• Создание собственной расчетно-кассовой структуры – расчетно-клирингового учреждения, находящегося под патронажем Администрации города и проводящего внутри себя бюджетные и внебюджетные расчеты. Внешние расчеты при этом проходят через сеть ЦБ.
• Использование для внедрения описанной концепции бюджета Муниципального банка.

Именно поэтому очевидна актуальность создания Автоматизированного Центра Контроля (АЦК) исполнения муниципального бюджета, объединяющего в себе расчетно-клиринговые и учетно-контрольные функции.

Этот вариант для органов местного самоуправления, прежде всего, означает сохранение собственной финансовой независимости и возможность создания под эгидой Администрации городской платежной системы, обеспечивающий полный цикл проведения внутригородских платежей.

Логическим продолжением и развитием создания АЦК является создание собственного Муниципального Казначейства, подконтрольного представительным и исполнительным властям города. Предлагаемая ниже технология позволяет решить эволюционно изложенные проблемы в предельно сжатые для такого рода проектов сроки.

 

Функции Автоматизированного Центра Контроля.

АЦК несет на себе расчетно-клиринговые функции, а также является эволюционным этапом организации Муниципального Казначейства. Он позволит решать следующие задачи:

• Организовать Казначейское исполнение городского бюджета.
• Организовать автоматическое проведение зачетов и отслеживание цепочек взаимозачетов за счет клиринговых расчетов.
• Получать проценты по остаткам счетов бюджета и остаткам на счетах бюджетополучателей в целом по бюджету, используя фактор конкуренции между банками за право держать счета бюджетополучателей. Это достигается за счет того, что в отличие от порядка, установленного Федеральным Казначейством, счета бюджетополучателей и Финансового Органа можно вести как в коммерческих банках, так и непосредственно в АЦК, не утрачивая, при этом средств контроля.
• Оперативно получать информацию о состоянии банков города и проведении ими платежей.
• Сократить этапы прохождения бюджетных средств и связанных с ними потерь. Сократить штаты и бухгалтерию в промежуточных управленческих структурах. - Сокращение достигается за счет возложения на распорядителей кредитов только расчетно-контрольных функций и проведения финансирования напрямую Финансовый Орган“ Бюджетополучатель по электронным заявкам территориальных и отраслевых распорядителей средств (возможно, тем не менее, сохранение старой трехуровневой схемы финансирования).
• Увеличить оборачиваемость не только бюджетных, но и всех внутригородских финансовых ресурсов. АЦК позволит под патронажем Мэрии создать замкнутую внутригородскую платежную систему и осуществлять расчеты в режиме реального времени и на клиринговой основе.

АЦК направлено на развитие положений Бюджетного кодекса РФ и Закона РФ о финансовых основах местного самоуправления. Проект обеспечивает в значительной степени повышение собственной финансово-бюджетной независимости муниципальных образований и, что особенно важно, в условиях дефицита наличных бюджетных средств, позволяет осуществлять клиринговые расчеты.

Использованные в проекте технико-экономические и финансовые методы позволяют не только существенно снизить издержки, но и объективно способствуют решению таких политических задач, стоящих перед органами местного самоуправления, как стабилизация финансового положения предприятий бюджетной сферы, а также нормализация внутригородских расчетов, повышение эффективности муниципального заказа и создание благоприятного инвестиционного климата.

 

Роль АЦК в финансовой и бюджетной сфере города.

Технология АЦК призвана создать структуру управления городом, отвечающую следующим принципам:

• Централизация информации, а, значит, и местной власти. Информация обо всех, без исключения, денежных и неденежных расчетах внутри бюджетной сферы, по всем уровням бюджета - от учреждений и распорядителей кредитов различного уровня до финансового управления - должна содержаться в единой базе, доступной для просмотра и управления, в соответствии с иерархией, принятой в структуре управления городом. Эта информационная база представляет собой “живой” и “прозрачный” бюджет, где фактически израсходованные или полученные по каждой статье средства изменяются каждым платежом в режиме реального времени.
• Централизация и увеличение оборачиваемости финансовых потоков внутри бюджетной сферы. Весь “пробег” средств от Финансового Управления до бюджетополучателя должен проходить в режиме реального времени, без задержек, с учетом встречных платежей (клиринг), взаимной задолженности, как в денежной, так и в неденежной форме (векселя, обязательства и т. д.).
• Притом, что счета различных уровней бюджета находятся в муниципальном банке или различных коммерческих банках или в РКЦ, проценты должны начисляться по всему бюджету в целом, независимо от местонахождения средств в данный конкретный момент времени. Каждый платеж должен быть снабжен экономическим и функциональным классификатором расхода, а также классификатором статьи дохода, и автоматически отражаться на “живом” и “прозрачном” бюджете города в целом вплоть до отказа платежа в случае превышения лимита по статье расходования.
• В зависимости от конкретной ситуации в городе, прежде всего, от развития инфраструктуры и степени ответственности распорядителей кредитов, возможно плавное закрытие счетов территориальных и отраслевых распорядителей кредитов и осуществление финансирования напрямую Финансовое Управление — бюджетополучатель. При этом распорядители кредитов утверждают и передают в Финансовое Управление электронные заявки на финансирование.
• создание на основе АЦК внутригородского клирингового центра и проведение не только бюджетных, а и остальных расчетов между банками, за счет проведения в АЦК расчетов на основе клиринга и организации, таким образом, городского расчетного пула.

Создание Казначейской системы исполнения бюджета на базе АЦК имеет для города следующие преимущества:

• Централизация потока доходов и расходов бюджета, а также информации по доходам и расходам, что ведет к централизации финансовой власти в целом.
• Оперативный контроль над целевым расходованием и своевременностью поступления средств, экономия бюджетных средств.
• Сокращение управленческих затрат на сбор и обработку информации.
• Оперативное получение аналитических форм и форм отчетности, необходимых для проведения управленческого учета, планирования и прогнозирования финансовых потоков города.
• Гибкое маневрирование ресурсами и оптимальность принятых решений.
• Управление дебиторской и кредиторской задолженностью, решение проблемы взаимных неплатежей, создание механизма оперативного планирования и управлением долгом.
• Получение процентов по остаткам бюджета в целом, независимо от местонахождения средств внутри бюджетной сферы в каждый момент времени.
• Низкая стоимость, поэтапность и безболезненность внедрения системы.
• Создание внутрибюджетной системы расчетов в режиме реального времени, автоматическое проведение взаимозачетов (клиринг) и неденежных расчетов с использованием различного рода векселей и обязательств.
• Возможность дальнейшего вовлечения в АЦК внебюджетных предприятий и создания замкнутой клиринговой платежной системы города в целом под патронажем Мэрии, за счет ускорения платежей, проведения клиринга и уменьшения платы за транзит для внебюджетных платежей.

Создание АЦК позволяет организовать в городе замкнутую систему пробега бюджетных средств, в которой каждый платеж снабжен классификаторами дохода и расхода и автоматически отображается на бюджете города в соответствии с заданными лимитами, которыми можно оперативно оперировать.

Таким образом, ядром Казначейской системы является бюджет города, заведенный на центральном компьютере в Финансовом Управлении. Лимиты по статьям, а также саму классификацию статей доходов и расходов можно оперативно изменять при возникновении необходимости. В каждый момент времени электронный бюджет отражает реальную картину полученных и израсходованных средств по классификаторам на всех уровнях бюджетирования.

Юридически все денежные и неденежные расчеты внутри бюджета (напрямую или опосредованно через банки города) осуществляет финансовая структура - АЦК.

АЦК может быть создан при муниципальном или уполномоченном банке, или в виде самостоятельной Небанковской Кредитной организации, контролируемой уполномоченным органом администрации (Муниципальным Казначейством) и осуществляющей расчеты внутри города.

Управление Казначейства, созданное в Комитете (Управлении) Финансов, имеет прямой выход к электронному бюджету и осуществляет контроль и управление всеми финансовыми потоками в АЦК, вплоть до отказа платежа.

Каждый бюджетный платеж будет снабжен экономическим и функциональным классификатором и специальной “бюджетной” строкой, а программное обеспечение АЦК адаптировано под городской бюджет. В случае, когда платеж не соответствует лимитам, заложенным в статьях бюджета, АЦК блокирует его и дает сигнал о несоответствии. Таким образом, бюджет становится “прозрачным”, городские ресурсы централизуются в виде пула в АЦК. В результате возрастает контроль целевого использования средств, а также своевременного пополнения доходной части бюджета по статьям.

За счет внедрения современных экономических, информационных и компьютерных технологий АЦК позволяет оперативно сортировать и обрабатывать огромные территориально распределенные потоки данных. Это дает возможность осуществлять управление финансами города так же “прозрачно” и оперативно, как в небольшой организации.

Для предприятий города, в том числе и бюджетополучателей, банков и других организаций создается автономная система платежей в режиме реального времени и на основе клиринга с выходом в ГУ ЦБ по городу. За счет проведения клиринговых операций из оборота высвобождается от 5% до 15% средств, которые могут быть дополнительно на определенный срок задействованы в местных расходах. Сегодня муниципальные образования вынуждены покрывать кассовый разрыв за счет краткосрочных заимствований под серьезный процент.

 

Способы организации АЦК.

АЦК может быть организован двумя путями:

• В виде подведомственного Мэрии юридического лица, предоставляющего исключительно расчетные услуги, выступающего как инструмент управления ликвидностью города и сбора статистической и аналитической информации и не ставящего своей основной целью получение прибыли.
• На базе Уполномоченного или Муниципального банка, подконтрольного Мэрии. В отличие от первого случая здесь есть тот минус, что банк может проводить рисковые операции, однако, есть и плюсы, как-то наличие отлаженной инфраструктуры и лицензии ЦБ.

Выбор одного из двух предложений путей организации АЦК есть политическое решение Мэрии и зависит от целого ряда факторов, в том числе и от конкуренции между банками города, что исчезает при организации АЦК в виде отдельного юридического лица.

АЦК ведет счета банков, обслуживающих учреждения - бюджетополучателей или непосредственно учреждений с предварительным депонированием средств на счетах в АЦК, причем расчеты проводятся как в системе центра, так и вовне, через корсчет АЦК в РКЦ, банке или другом АЦК. Клиринг с предварительным депонированием средств на счетах Банков – участников осуществляется в соответствии с “Положением о порядке проведения платежей и расчетов по клирингу с предварительным депонированием средств на счетах банков – участников в клиринговом учреждении” (документ ЦБ РФ). АЦК в этом случае является Расчетным агентом для банков – участников.

С точки зрения методологии расчетов, счет банка в АЦК является полнофункциональным расчетным счетом. Однако с точки зрения получения информации для Мэрии этот счет является транзитным для всех обслуживающихся в банке учреждений бюджетной сферы и распорядителей кредитов различного уровня. На счете банка “расшифрованы” все дебетовые и кредитовые платежи предприятий, в том числе планируемые и не прошедшие платежи (псевдокартотека), попадающие в систему в электронном виде. Классификаторы бюджета, заложенные в систему, позволяют однозначно привязать платеж к той или иной статье дохода или расхода. Аналитическая классификация платежных документов дает возможность формировать любые отчеты, своды, разрезы и расшифровки по бюджету в режиме реального времени. Эта информация, а также сама суть клирингового взаимозачета (платеж в результате анализа накопленных на счетах банка и готовых к клирингу сумм может уйти при отсутствии средств на счету – “круговой” взаимозачет) позволит Мэрии не только полностью контролировать обороты бюджетной сферы, в частности, и управлять ликвидностью города в целом, но и расшивать цепочки неплатежей путем точно направленного кредита.

АЦК может вести счет другого АЦК или банка, что позволит осуществлять платеж “город – город” или “город – центр” день-в-день. При этом депонирования средств АЦК на корсчете в городском банке можно избежать путем правильного анализа финансовых потоков “город–центр” или “город – город”.

АЦК является самоокупаемой структурой. Расчеты на основе клиринга позволят привлечь в АЦК не только бюджетные, но и остальные финансовые потоки города. При этом необходимо брать плату за провод платежа, меньшую той, которую берет ЦБ (в среднем - 2 рубля/платеж). Анализируя среднее количество дневных платежей по городу, можно ввести плату за провод, обеспечивающую самоокупаемость АЦК.

 

Информация о внедрениях АЦК.

Первое внедрение технологии было осуществлено в 1996 году для контроля исполнения бюджета НК “ЛУКОЙЛ”. Средства и способы контроля, используемые в НК “ЛУКОЙЛ”, во многом аналогичны существующим в предлагаемом АЦК для субъекта федерации и города. АЦК в НК “ЛУКОЙЛ” функционирует по настоящий момент и позволяет консолидировать ресурсы Компании, уменьшить расходную часть бюджета за счет целевого использования ресурсов и увеличить оборачиваемость средств НК в целом, сохраняя, при этом, структуру банков “ЛУКОЙЛ”.

Подписан договор и ведутся работы по созданию АЦК в г. Тольятти. К настоящему моменту полностью оформлено Техническое Задание и другая сопроводительная документация, проведен анализ бюджета города, осуществлена адаптация программного комплекса. Запуск первого эшелона АЦК планируется на конец 1998 года.

По предварительным расчетам внедрение АЦК в г. Тольятти позволит:

• Сократить штат управленческой бухгалтерии на 15%
• Уменьшить время пробега бюджетных средств от Финансового Комитета до конечного бюджетополучателя до проводки в режиме “реального времени”.
• Обеспечить дополнительное начисление процентов по остаткам на бюджетных счетах от Финансового Комитета до конечного бюджетополучателя.
• Дополнительно за счет внутреннего клиринга высвободить 5-15% средств от общего оборота, которые могут быть направлены на бюджетные нужды.

Система АЦК была представлена и получила высокую оценку специалистов на правлении Союза российских городов и семинаре-совещании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. В данное время на разных этапах идет организация АЦК в пяти городах России, с несколькими городами ближнего зарубежья идут переговоры об организации АЦК у них.

Программа АЦК имеет Свидетельство РосАПО об официальной регистрации программы для ЭВМ N 980324 от 29.05.1998 г.