ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

О.Б. Алексеев
президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

 

Перечень задач и функций муниципального управления.

В состав базовых задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении.

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.

Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития.

Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям.

Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности.

Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.

Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации Субъекта Федерации.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы.

Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д..

6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.

На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров.

В результате, муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе.

Управление персоналом состоит из решения следующих задач:

оценка и развитие профессиональных навыков;

расширение компетенций;

формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;

разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности.;

аттестация служащих;

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями.

На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.

В администрациях муниципальных образований чаще всего нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела - задачи заместителя главы. Распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения.

Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а следовательно не влияют на требования к качеству работы.

Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования - это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность.

Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство - муниципальный заказ.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением.

Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие реализации муниципальных программ и проектов.

В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой.

Информированность населения о намерениях власти повышает коэффициент реализации программ и проектов вдвое.

Таким образом, затраты на обеспечение публичности деятельности органов местного самоуправления имеют вполне конкретный финансовый эквивалент.

 

Базовые процессы муниципального управления.

В связи с тем, что предметы ведения местного самоуправления прописаны в законе недостаточно развернуто, нельзя автоматически превратить их в объекты управленческой деятельности.

Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на соорганизации общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится регион и муниципальное образование.

Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций.

Исходными посылками для выделения базовых процессов являются следующие фиксации:

1. Обеспечение доходной части местного бюджета, соответствующей объемам исполняемых полномочий, в среднесрочной перспективе является проблематичным.

2. Нагрузка по финансированию социальной сферы муниципального образования будет увеличиваться.

3. Социальное расслоение населения будет продолжаться. Доходы среднего класса стабилизируются, богатых возрастут, бедные станут еще беднее.

4. Инвестиционная активность останется на сложившемся уровне и будет опираться в основном на внутренние ресурсы.

5. Будет доминировать тенденция “самообеспечения” как условия выживания.

6. Внешние ресурсы будут привлекаться исключительно для эксплуатации элементов региональной и федеральной инфраструктуры.

Отсюда можно сделать вывод, что в основу стратегии поведения муниципального образования может быть положен принцип стабилизации положения на основе сложившихся укладов жизни.

Для этого в городе должны быть подготовлены и утверждены соответствующие программы деятельности Администрации и организована работа по их реализации.

Учитывая ситуацию, прежде всего в бюджетно-финансовой сфере, можно сделать главный вывод о том, что наиболее реальным ресурсом в ближайшее время является аккуратная работа с расходной частью бюджета; именно здесь можно найти эффективные пути решения городских проблем.

Таким образом, главным лозунгом деятельности Администрации на ближайший период может стать лозунг “наведения порядка” во всех сферах управления муниципальным образованием.

Раскрытие этого лозунга, который может по различным экспертным оценкам дать от 15 до 30 % снижения расходов бюджета по отдельным статьям, мы видим следующим образом:

1. Прямое сокращение затрат бюджета может быть осуществлено за счет перевода всех расходов бюджета на муниципальный заказ, распределяемый на конкурсной основе. Необходимы, как минимум, соответствующее структурное подразделение, система городских социально-технических нормативов (минимальных стандартов, финансовых лимитов, тарифов), Положение и Регламент о муниципальном заказе.

2. Лишение подразделений, выполняющих управленческие функции, прав юридического лица и перевод их счетов в централизованную бухгалтерию Администрации. Создание юридических лиц непосредственно в муниципальных учреждениях: школах, детских садах, поликлиниках и т.п. Ликвидация промежуточного звена, распределяющего бюджетные финансовые ресурсы, дает, по опыту, снижение бюджетных затрат в сфере на 25%. Требуется сокращение количества бюджетополучателей, прежде всего в социальном блоке.

3. Важное место в решении муниципальных проблем должны занять деятельностные и планировочные регламенты работы с городской и районной недвижимостью и, прежде всего, в сфере градостроительства.

Это - очевидный резерв повышения налогооблагаемой базы и арендных ставок на муниципальную недвижимость, улучшения облика города и застройки села, дополнительные возможности регулирования инвестиционных процессов. Здесь необходима, в первую очередь, работа над градостроительным Уставом города, включая новую регламентирующую планировочную документацию.

4. Необходим анализ и планирование в бюджетно-финансовой сфере, как средство оптимизации бюджетного процесса.

Необходима реорганизация структуры управления сферой, включение в деятельность Администрации программно-проектных методов управления, соответствующих Положений и Регламентов. В перспективе следует ориентироваться на работу с нормативно-рассчетным бюджетом.

5. Обеспечение процессов развития. Создание структурного подразделения, обеспечивающего формирование политики муниципального развития, подготовку и контроль осуществления тактических (программно-проектных) и стратегических концептуальных задач деятельности Администрации. Это может быть информационно-аналитическая служба.

6. Несмотря на то, что эта фиксация становится общим местом, очень важным аспектом решения городских проблем является жилищно-коммунальная реформа. Необходима, как минимум, целенаправленная работа Администрации по “инвентаризации” жителей города. Ибо только точная информация может сделать “адресную поддержку” действительно действенным инструментом реформы и не приведет к новому витку социальной напряженности в городе. Этапность реформы выглядит следующим образом:

реорганизация управления;

сокращение расходов;

модернизация инфраструктуры;

повышение платы за услуги.

По нашему мнению, проводимая в муниципальном образовании реформа ЖКХ, построена на ошибочных организационных началах и приводит к снижению интегрированности управления ЖКХ в систему муниципального управления в целом.

7. Необходима также программа создания равнопрочной системы административно-распорядительных документов Администрации, регламентирующих деятельность ее подразделений и цивилизованно организующих документооборот. Нужна своего рода программа “бюрократизации” работы Администрации, в противовес доминирующим социально-корпоративным отношениям.

8. Еще один резерв - муниципализация сферы управления городом заложен в освоении сотрудниками и структурами Администрации полномочий и ответственности, возлагаемых на органы местного самоуправления законодательством о местном самоуправлении. Это потребует коренной реорганизации системы (и структуры) муниципального управления и, соответственно, политической воли руководителей. Прежде всего это относится к бюджетно-финансовой сфере, управлению городской недвижимостью, включая городскую землю, управлению жилищной и инженерно-коммунальной сферами.

9. Решение проблемы становления института местного самоуправления (а это тоже очевидный ресурс роста благополучия города) связано с действиями Администрации в направлении:

лоббирования интересов города, района и местного сообщества в органах государственной власти;

объединения усилий муниципальных образований по региональному признаку для решения задач собственного нормативно-правового обеспечения, решения общих проблем повседневной жизни и развития;

активизации законотворческой инициативы местных сообществ;

активизации процессов становления территориальных общественных самоуправлений.

Успех деятельности Администрации потребует активизации ее общественно-политической роли. Это требует целенаправленной деятельности всех структур Администрации (и формирования соответствующей программы) по общественной адаптации принимаемых ею решений, создания, через соответствующее городское нормативное обеспечение, “прозрачной” системы работы, механизма сбора, обработки и учета мнения жителей города и общественно-политических организаций.

 

Общая характеристика целей и задач деятельности подразделений администрации муниципального образования

Анализ организации управления муниципальным образованием показывает, что обычно она не соответствует тем задачам, которые поставлены перед муниципальной властью в Конституции РФ, Законе РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, законах субъектов Федерации.

Из этого следует первая задача: приведение целей и задач муниципального управления в соответствие с нормативно-правовой базой, регулирующей деятельность органов местного самоуправления.

Надо признать, что только в последнее время местные органы управления осознали, что свои доходы они собирают не лучшим образом, а расходы далеки от эффективности.

Отраслевой принцип построения системы управления городом и районом приводит к лоббированию интересов отдельных хозяйственных сфер, потере финансов на пути к их конечному получателю, низкой согласованности в действиях ключевых подразделений, дублированию функций, слабой реакции на внешние изменения.

Также сегодня ясно, что ожидать увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований в ближайшее время не приходится. Следовательно одним из немногих ресурсов обеспечения работы всех муниципальных служб являются строжайший режим экономии бюджетных средств и изменение принципов и содержания управленческой работы, осознание всеми руководителями целей и задач муниципального развития в целом, а не узких отраслевых интересов.

Из этого следует вторая задача: приведение структуры муниципального управления в соответствие с целями и задачами муниципального развития.

Реорганизация структуры Администрации предполагает переход от отраслевого принципа муниципального управления к программно-функциональному. Он предполагает создание следующих основных организационных блоков:

Прогнозирования и программирования муниципального развития

Экономики и финансов

Недвижимости

Коммунального хозяйства

Социального развития

Организационного обеспечения работы Администрации

Каждый из этих блоков несет ответственность за весь комплекс процессов и структур, составляющих соответствующую сферу жизни города.

Принципы формирования новой структуры состоят в:

переходе от преимущественно административно-распределительных к нормативно-правовым средствам управления;

максимальной централизации финансовых потоков;

лишении большинства подразделений прав юридического лица;

создании системы полноценного и всеохватывающего муниципального заказа, как единственной легитимной формы расходования средств муниципального бюджета (конкурсное размещение муниципального заказа дает экономию, как показывает опыт, по различным расходам от 10 до 40 процентов);

усилении работы с муниципальной недвижимостью всех форм собственности, как основным собственным источником доходов бюджета с целью повысить доходы от использования муниципального недвижимого имущества до 15-20 процентов доходной части бюджета в ближайшие годы;

усилении персональной ответственности заместителей главы муниципального образования за порученный участок работы за счет совмещения должностей руководителя Департамента и заместителя главы муниципального образования;

организации перекрестного контроля за работой администрации, муниципальных учреждений и предприятий;

профессионализации муниципального управления, устранения дублирования функций, а вместе с этим и сокращения штатов Администрации;

соотнесении текущих решений со стратегией муниципального развития;

усилении эффективности работы по оказанию жителям города и района социальных, культурных и образовательных услуг;

развитии разнообразных форм самоуправления граждан и создании условий для их активного участия в решении местных вопросов;

интеграции в организационно- административных блоках структуры Администрации процессов управления городом и районом.

Есть еще две принципиальных позиции, требующих отдельного специального рассмотрения и принятия по ним решений, которые повлекут изменения в Уставе муниципального образования.

Во-первых, это введение должности Главы Администрации - муниципального Управляющего - на контракте, что позволит в полной мере вывести всенародно избранного Главу муниципального образования в политическую роль: исполнителя политических функций и гаранта стратегии развития муниципального образования, и снимет с него ответственность за организацию текущей работы исполнительного органа местного самоуправления.

Во-вторых, это решение проблемы приближения власти к населению и развития гражданской позиции у жителей города и района, воспитания у жителей ответственности за свою жизнь и судьбу через создание внутрирайонных муниципальных образований (округов) с передачей им действительных возможностей и реальной ответственности за решение местных вопросов: содержания жилых домов, благоустройства дворов, социальной работы и т.п.

Несмотря на их организационную сложность и нетрадиционность для современного российского муниципального движения, они могут весьма существенно повлиять на эффективность муниципального управления.

 

Обследование и диагностика организационных структур

Практика управленческого консультирования в России постоянно расширяется, и нет, наверно, сегодня такого консультанта, который не проводил обследований и не ставил диагнозы организациям. Поэтому любое описание того, как проводится обследование и ставится диагноз, будет страдать “общими местами” ровно в той степени, в которой обследование и диагностика являются неотъемлемой частью деятельности консультанта.

У автора было желание избежать “общих мест”, во всяком случае, сделать акцент на основных сложностях проведения обследований и диагностики в российской консультационной практике. Основная цель данного текста – сделать работу консультанта более понятной для потенциальных Клиентов, а, следовательно, повысить эффективность взаимодействия Клиента и Консультанта. Привлечение консультантов сегодня – одно из наиболее дешевых средств наращивания интеллектуального потенциала организации, без этого сегодня невозможно представить процессы организационного развития.

1. Обследование и диагностика относятся к наиболее распространенным инструментам консультанта по управлению. За счет обследования действующей схемы функционирования организационной структуры консультант проникает внутрь организации с целью составить собственное представление об основных параметрах деятельности организации, оценить ее эффективность, а также установить доверительные отношения с Клиентом.

Приглашение Консультанта для проведения обследования связано с необходимостью обеспечить достаточно непредвзятое отношение к состоянию организации. Консультант, как представитель внешней позиции по отношению к Клиенту и организационной структуре, не связан корпоративными обязательствами и не испытывает эмоциональной привязанности к объекту обследования и диагностики.

Одновременно Консультант, неся на себе внешнюю позицию по отношению к организации, способен на “своих плечах” вытащить Клиента в рефлексивное отношение к собственной деятельности.

1.1. Отсутствие культуры взаимодействия руководителей организаций и консультантов создает много трудностей при формировании заказов на обследование и диагностику. Обращаться к консультантам склонны, прежде всего, те руководители, которые способны дистанцироваться от своей организационной структуры, рассматривая ее не более, чем механизм реализации своих программ и проектов. Если мы имеем дело с руководителем, который слился со своей оргструктурой и все претензии и критические замечания принимает на свой счет и не способен пережить объективную оценку деятельности оргструктуры, поскольку полагает, что это его личный диагноз, то приглашение консультанта может потерять всякий смысл.

Вторая сложность проведения диагностики связана с доминированием в организационных структурах подавляющего большинства российских предприятий и учреждений социальных отношений над административными и профессиональными. В каком-то смысле такое положение досталось нам по наследству от широко известного номенклатурного принципа – “кадры решают все”. Он по-прежнему глубоко укоренен в нашем сознании, хотя даже футбольные болельщики знают, что порядок бьет мастерство отдельных специалистов. Социальные отношения в организации наиболее сильно подвержены конфликтам и кризисам, и если им нет достойного противовеса в четкой нормативно-функциональной и профессиональной организации, структура управления будет крайне неустойчива.

В то же время, на основе нашей практики можно сделать вывод, что до тех пор, пока социальные отношения будут подменять организационно-административные и профессиональные, организации будут носить исключительно закрытый характер и отторгать любое внешнее вмешательство.

Но давайте будем объективны и скажем, что недоверие к консультантам, во многом,– следствие широко распространенного научного подхода в консультировании. Он, как известно, предполагает сначала разработку теоретической конструкции, а затем ее внедрение. Отсюда тонны бессмысленных научных отчетов и “классовая ненависть” со стороны “практиков” ко всем теоретикам и умникам. Консультант не может себе позволить рекомендовать Клиенту к реализации теоретические разработки и общие соображения. Его задача заключается в организации деятельности Клиента по решению поставленных задач.

2. В каждом отдельном случае процедура “обследования и диагностики” будет состоять из двух разнонаправленных действий, которые в результате всей процедуры должны будут составить непротиворечивое цельное представление о деятельностном объекте. Первое действие нацелено на описание объектов управленческой деятельности, второе – на описание используемых организационно-управленческих средств.

Итак, обследование. Оно состоит из описания по определенным стандартам (прототипам) представлений об объектах управленческой деятельности, заложенных в функционирующую структуру. Например, о технологическом цикле производства продукции, организации сбыта, маркетинге, стратегическом планировании и т. д. Кроме описания “объекта” деятельности, процесс обследования выделяет средства, которые используются для воздействия на объект управления. Средства управления и объект управления составляют единое целое и в процессе деятельности они слабо различимы. Задача Консультанта заключается в том, чтобы различать их как принципиально разные элементы структуры деятельности.

3. Если Консультант планирует долгосрочное сотрудничество с Клиентом, он непременно должен создать общую действительность их совместной деятельности. Для определения действительности, в которой могут взаимодействовать Клиент и Консультант, необходимо проявить реальные цели Клиента, систему его ценностей.

Однако мы понимаем, что добиться от российского Клиента предъявления целей, а тем более ценностей, ради достижения которых приглашены Консультанты, очень сложно, поэтому Консультанту, в большинстве случаев, остается их только предполагать и реконструировать, опираясь на собственный опыт, внешнюю и внутреннюю информацию.

Вероятность ошибки в этом случае очень велика и, как правило, связана с тем, что Консультант часто склонен выдавать свое суждение за реальность, подменяя собственными представлениями (объективированной предметностью) реальную ситуацию, в которой находится Клиент. Вопрос не в том, что Клиент и Консультант часто говорят на разных профессиональных языках и не всегда понимают друг друга, а в том, чтобы сформировать новую действительность, общую для Клиента и Консультанта.

Если Консультант, несмотря на все усилия, не смог выяснить цели Клиента, то ему остается перенести акцент на представление своих собственных целей. Мы всегда исходим из того, что философско-ценностные и методологические основания для деятельности консультанта лежат в рамках логики восстановления “закономерного порядка деятельности” в структуре управления.

К собственным целям консультанта относятся: выявление рассогласований, затруднений и конфликтов, постановка проблем, смена объекта управленческой деятельности, корректировка используемых управленческих средств, оценка эффективности организации, расширение горизонтов понимания за счет соотнесения внешнего и внутреннего контуров деятельности организации и т. п.

В связи с описанным набором целей консультанта Клиенту, как правило, приписываются следующие цели: создание на основе анализа структур деятельности системы раннего обнаружения потенциальных проблем, текущих проблем, устранение рассогласований и конфликтов, смена направлений деятельности, формирование команды и организационное развитие.

Помимо руководителя организации в обследование должны быть вовлечены ключевые сотрудники. Им не менее сложно объяснить смысл обследования и диагностики. Это связано с тем, что подавляющее большинство сотрудников рассматривает консультанта как представителя контрольно-ревизионного органа, чья основная задача – выявить нарушения, доложить их руководству для принятия кадровых решений. Поэтому сотрудники обычно скрывают информацию от консультанта, говорят о чем угодно, кроме собственной работы. “Склонить к сотрудничеству” можно только тех сотрудников организации, которые рассматривают консультантов как средство в реализации собственных карьерных устремлений.

Таким образом, консультант часто вынужден устранять ошибки, которые совершает Клиент при введении консультантов в свою организацию, и формировать атмосферу доверия со стороны организации в целом. Достижению этой цели способствует встреча консультантов и сотрудников организации, на которой консультанты представляются руководителем организации, рассказывают о себе, отвечают на вопросы. Важную роль играет подготовка распоряжения о проведении обследования в организации, составление графика собеседований.

4. Подмена реальности Клиента представлениями консультанта, а часто его мировоззрением, связано с глубокой предметной специализацией самого консультанта и его личной историей. Наиболее часто консультанты реализуют следующие профессионально-предметные подходы и позиции:

социолога;

психолога;

конфликтолога;

культуролога;

администратора-организатора;

финансового инженера;

экономиста;

проектировщика;

управленца.

По характеру выводов и рекомендаций в отчете по результатам обследования и диагностики без труда можно определить, какие специалисты проводили работу или были включены в команду консультантов.

Клиент несет на себе позиции предпринимателя, государственного или муниципального деятеля, политика. Как видно, позиции консультанта и клиента не совпадают по принципу. При этом Клиент может не владеть специальными экономическими, психологическими, социологическими или какими-то еще специальными знаниями, а Консультант обязан точно знать культурные прототипы всех видов деятельности, с которыми он сталкивается в работе, и уметь их соотнести с характеристиками социокультурной ситуации, национальными особенностями.

5. Общим моментом для консультанта при проведении обследования является его представления об организационной структуре. Например, наша консультационная фирма использует при анализе организационных моделей и конкретных структур парадигму: процесс-структура.

Мы исходим из предпосылки, что процесс нам может быть дан в ощущении не иначе как через структуры, по которым он протекает.

На следующем этапе представление о структуре конкретизируется через ее основные конструктивные элементы:

функциональные элементы (рабочие места);

функциональные связи (процедуры, операции);

человеческий материал (характеристику персонала).

Следующей базовой схемой для консультанта является схема акта деятельности, которая хорошо известна всем, кто знаком с СМД-методологией. Она состоит из следующих элементов:

материал;

продукт;

средства;

знания;

способности;

цели;

ценности;

позиция.

Кроме предъявленных характеристик, важным представляется различение организаций по типу целеобразования. Мы различаем задачно- и проблемноориентированные организационные структуры.

В первом случае цели организации заимствуются у вышестоящих организационных структур, из апробированного набора целей, характерных для данного вида деятельности. Для таких структур ключевым внутренним процессом управления становится разложение задач на операции и процедуры.

Во втором случае сама организация производит постановку целей посредством проблемного анализа ситуации, затем сформированные проблемы разделяются на тематические направления деятельности, а далее, как в первом случае, тематические направления оформляются в пакеты задач, задачи – в операции и процедуры.

Безусловно, организаций первого типа значительно больше, но клиентами, в основном, становятся организации второго типа.

6. Для формирования заказа и подготовки договора на обследование и диагностику Консультанту необходимо четко представлять основные этапы работы. Наиболее часто используемая технология обследования и диагностики выглядит следующим образом:

предварительная стадия – ознакомление с деятельностью организации и сферой ее деятельности, выявление зон, где могут возникать основные затруднения, конфликты и проблемы. Анализ нормативно-правовых документов, структуры, программ, проектов;

обследование деятельности соответствующих подразделений: персонал, планы работ, отчетность, метод постановки задач, взаимодействие внутри подразделения, внешние взаимодействия;

исследование операций и процедур;

подведение итогов, выработка рекомендаций, разработка организационного проекта, защита организационного проекта перед Клиентом.

При проведении обследования следует обратить особое внимание на индивидуальные и групповые формы работы с сотрудниками организации.

В процессе обследования наиболее эффективным является сочетание индивидуальных и групповых собеседований. В индивидуальном собеседовании, в основном, выявляется субъективация целей и задач организационной структуры конкретным исполнителем на конкретном рабочем месте. В рамках группового собеседования появляется возможность придать субъективным суждениям квазиобъективный характер и вынудить участников группового собеседования публично отнестись к тому, что предъявлено консультантом как общее мнение, общая оценка деятельности структуры. Одновременно только групповые формы работы позволяют оценить коллективный потенциал организации. Достаточно эффективны в этом смысле практики организационно-деятельностных игр с организациями, когда в рамках поставленной темы, например, связанной с организационным развитием, удается совместить процесс обследования и диагностики с проектированием новой организационной структуры, совмещению внешних и внутренних требований к организации, стандартам ее функционирования.

Общей для консультантов практикой является использование индивидуальных и групповых собеседований для обучения новым техникам работы в рефлексивном режиме.

7. Составление отчетов является ключевой точкой обследования и диагностики. Качество отчета сразу указывает на все недостатки в подготовительном периоде и организации обследования. Поэтому параметры отчетов должны быть заранее известны всем работающим консультантам, в отдельных случаях они могут быть согласованы и с Клиентом.

Отчет по обследованию и диагностике в любой консультационной фирме соответствует определенным нормам и правилам. Часто эти правила носят индивидуальный характер, но в большинстве случаев ориентированы на используемые модельные представления об эффективной организации. Таких моделей не так много, ровно столько, сколько описано в управленческой литературе, поэтому я не вижу смысла останавливаться на их анализе.

Завершающая глава отчета: выводы и рекомендации. Это наиболее творческий этап работы Консультанта. Выводы есть обобщающая оценка состояния организации, а рекомендации – набор действий, необходимых для достижения поставленной перед Консультантами цели. В нашем понимании – это концентрированный организационный проект.

В рекомендациях Консультанты дают указание на ресурсы и средства, за счет которых возможно привести организационную структуру в соответствие с требованиями развития конкретной сферы деятельности, в рамках которой существует организация.

Практика нашей фирмы говорит, что передача письменного отчета без его публичной защиты перед Клиентом мало эффективна. Только Клиент может ответить на вопрос, что он будет делать, как употреблять продукт деятельности консультантов. Поэтому публичная защита отчета может задать проектную действительность и сфокусировать внимание Клиента на рекомендациях как условии достижения желаемого состояния. Если в результате публичной защиты отчета становится понятно, в каком направлении будет двигаться Клиент, и этот поворот представляется для консультанта новым, имеет смысл переписать отчет или внести в него редакционные правки.

Как правило, в отчете Клиент ждет от Консультанта подтверждения и оформления своих интуитивных ощущений о конфликтах и проблемах. В том случае, если выводы консультанта не совпадают с мнением Клиента, может возникнуть кризис доверия и отторжение консультанта как не оправдавшего доверие. Консультант обязан знать о такой возможности и закладывать в свою работу самостоятельный оргпроект взаимодействия с Клиентом. Одновременно формируемый шаг развития для Клиента и его организации должен быть, с одной стороны, заметным, а с другой, посильным для персонала.

Каким бы квалифицированным ни был консультант, без воли руководителя его интеллектуальные усилия теряют всякий смысл.

Каким бы глубоким и содержательным ни был “управленческий аудит” реализация рекомендаций консультантов в большей степени атрибут воли Клиента, а не понимания.

8. Часто консультанты прежде, чем приступить к “полевым” работам, проводят анкетирование сотрудников организации. Это расширяет охват персонала и позволяет выявить основные стереотипы характерные для конкретной организации. Консультанты, имеющие большой опыт работы, могут на основе выявленных стереотипов определить основные источники внутренних конфликтов, продемонстрировать Клиенту обобщенное мнение сотрудников как дополнительный аргумент, подтверждающий их выводы и рекомендации. Периодическое анкетирование сотрудников может также стать одним из инструментов отслеживания изменений в организации.

9. Сегодня к процедурам обследования и диагностики все чаще применяется термин “управленческий аудит”.

Управленческий аудит, по сути дела,– метод систематической оценки эффективности организации (с точки зрения соответствия стандартам и принципам).

10. Серьезное место в обследовании и диагностике играют используемые консультантом организационные модели и гипотезы. Собственно консультационная группа не может приступить к обследованию без предварительного обсуждения набора гипотез о состоянии конкретной организации и используемых моделях. Такая работа позволяет консультантам, кроме всего прочего, предстать перед Клиентом коллективом единомышленников.

Не следует забывать, что сегодня мы имеем дело с ситуацией тотальной смены стандартов и принципов функционирования организационных структур, что, безусловно, затрудняет приложение к организационным структурам моделей-прототипов, однако это ни в коей мере не освобождает Консультанта от предварительного анализа моделей, которые он собирается использовать.

Наиболее отчетливо вопрос о выборе моделей-прототипов проявился в нашей практике при переходе от консультирования предпринимательских структур к консультированию структур муниципального управления. Владея знаниями об универсальных характеристиках управленческой деятельности и столкнувшись с проблемами государственного и муниципального управления, мы увидели, что существует значительное различие в управлении, которое реализуется в предпринимательской и общественной сферах.

Это различие таково, что сегодня для нормализации деятельности предпринимательских и общественно ориентированных структур приходиться жестко вытеснять из первых средства, характерные для управления в общественной сфере, а из вторых – средства, характерные для предпринимательской сферы.

Каждый контракт консультанта когда-нибудь заканчивается и необходимо заранее готовиться к выходу с площадки.

Характерной ошибкой Консультанта является игнорирование того факта, что критический анализ деятельности, который удается запустить консультантам совместно с сотрудниками организации, часто приводит к распредмечиванию специалистов. Не нужно объяснять, какие разрушительные последствия это может иметь для организации, поэтому консультант должен помнить, что за каждым распредмечиванием обязательно должно следовать опредмечивание, т. е. возвращение сотрудника в рабочее состояние.