Проблемы становления института полномочных представителей Президента РФ.

Ковалев Г. С., Рабочий Центр Экономических Реформ при Правительстве РФ РФ.

 

Идея реорганизации государственного территориального управления, а также создание специального института, способного провести работу по четкому разграничению полномочий между центром и субъектами федерации, оптимизировать деятельность федеральных органов власти в субъектах федерации и координировать межбюджетные отношения, не нова, ибо уже в конце 90-х годов подобные предложения выдвигались многими представителями политической (и не только политической) элиты, которые отчасти воплотились в программе Центра стратегических разработок, под руководством Г.О. Грефа.

Более того, подобного рода инициатива имеет исторические аналоги, ведь не даром в отечественной прессе полпредов Президента уже окрестили “наместниками”, “генерал-губернаторами” и пр., а Федеральные округа сравнивают, с одной стороны, с генерал-губернаторствами, а с другой, с Совнархозами.

Сложившаяся в 90-х годах система территориального управления (когда существовал слабый федеральный Центр, крайне неэффективно исполняющий свои управленческие функции, и регионы, не способные надлежащим образом реализовать взятые на себя полномочия; полпреды Президента РФ в субъектах федерации превратились в малозначимые фигуры, полномочия которых не были четко определены) привела к управленческому кризису, сущность которого заключалась в несогласованности действий федеральных органов различных ветвей власти и соответствующих органов в субъектах Федерации.

Как следствие, возникла необходимость создания института государственной власти, при помощи которого можно было бы, в ближайшей перспективе, преодолеть по меньшей мере две проблемы: во-первых, нарушение единого правового пространства (обеспечить переход от произвола к закону, от господства неформальных отношений, открывающих возможность быстрого обогащения, к формальным, конституированным) и во-вторых, всевластие региональных элит (начиная с президентов некоторых республик, ратующих за примат федеративных договоров над федеральными законами и Конституцией РФ, пытающихся порой подчинить себе суды и прокуратуру, и заканчивая запретом краснодарского губернатора на вывоз хлеба).

Ответом на сложившуюся ситуацию было создание федеральных округов, а также указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе”, коим учреждался специальный институт в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий.

Первоначально идея создания федеральных округов под предводительством “неких генерал-губернаторов” принадлежала “младореформаторам”, однако в середине 90-х у них не хватило административных ресурсов для реализации этого проекта, поскольку требовалась поддержка силовых структур. С приходом к власти представителя “силовиков”, хорошо осведомленного о существовании этой идеи, последняя была претворена в жизнь – вышеупомянутый указ был подписан спустя несколько дней после инаугурации нового российского лидера.

Целесообразность утвержденной “нарезки” на федеральные округа долгое время муссировалось в отечественной прессе после опубликования соответствующего перечня. Однако стоит признать, что, несмотря на кажущуюся несуразность (ведь если “резать” округа исходя из экономических соображений, экономического районирования, то их должно быть значительно больше), создание семи округов именно в таком виде способствует тому, чтобы “болезненный” ныне национальный вопрос нигде не выпирал.

Не смотря на упомянутый мною положительный аспект, учреждение федеральных округов именно в таком виде порождает по меньшей мере одну очень серьезную проблему – фактическое разрушение ассоциаций экономического взаимодействия, которые формировались ранее с учетом экономического потенциала регионов.

Полномочия полпредов были сформулированы расплывчато, а сферы их деятельности оказались довольно широкими:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

В результате возникла проблема уточнения полномочий полпредов, не без постановки конкретных задач, как то: приведение регионального законодательства в соответствие федеральному; разработка межрегиональных экономических программ; контроль целевого и эффективного использования федеральных средств; работа по разграничению компетенции регионов и Центра; обеспечение независимости конституционных или уставных судов, ибо “они должны стать частью механизма по согласованию интересов Центра и регионов” (Путин В.В., 25 декабря 2000 г.)

Постановка подобного рода задач породила ряд проблем, о которых я скажу чуть ниже. Несмотря на формально определенные задачи, некоторые из специалистов по региональной политике склонны выделять как минимум 4 неформальные функции института представителей Президента РФ:

превращение полпредов в своего рода контролеров решений Центра в регионах (этаких “дембаронов”), при этом мыслится, что главы администраций на местах будут покорно исполнять их указания;

полпред, как рычаг давления на тайных/явных соперников и вообще на “окружающую политическую среду” (неподконтрольные Кремлю олигархи, “старая команда” президентской администрации, ставленники “Семьи” в Правительстве РФ и т.д.);

активное участие (порой совместно с Генпрокуратурой и иными правоохранительными органами) в управлении региональными выборами;

создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, Президента и граждан.

Понятно, что исполнение поставленных Президентом как формальных, так и неформальных задач, во многом зависит от личностного фактора полномочных представителей. По результатам деятельности президентских “наместников” за прошедшие полтора года можно констатировать то, что одни из них справились, а другие оказались не в состоянии совладать с поставленными задачами. Также становится ясным и то, что для Президента некоторые из его представителей являются фигурами компромисса.

Логика президентских назначений в целом понятна: дабы контролировать информационные и финансовые потоки в Москве и Санкт-Петербурге, во главе соответствующих федеральных округов (ЦФО и СЗФО) были поставлены наиболее преданные президенту люди – Полтавченко и Черкесов; Латышев (УФО) был призван противоборствовать становлению “феодально-бюджетной губернаторской экономики”, взять под федеральный контроль уральскую промышленность; Пуликовский (ДВФО), как впрочем и Драчевский (СФО), должны были решить проблемы “северного завоза”, финансирования и, что входит конечно же в задачи каждого из полпредов, укрепить дисциплину. С “наместниками” же в ПФО и ЮФО не все так однозначно. Назначение Казанцева (ЮФО) на первый взгляд может показаться наиболее предсказуемым, поскольку он является “символом замирения в Чечне”, но с другой стороны это назначение воспринимается многими в качестве уступки со стороны президента все набирающему силу военному лобби. Что же касается фигуры Кириенко (ПФО), то здесь возникает много вопросов, ибо Сергей Владиленович, как политическая фигура, вряд ли серьезно воспринимается главами субъектов Федерации, входящих в ПФО (возможно подобное назначение это своего рода реверанс в сторону “младореформаторов”, но с другой стороны, правомерен вопрос, “А может быть действительно кадры Путина близки к исчерпанию?”).

Оценивая результаты деятельности своих полпредов за год в послании Федеральному Собранию РФ, Президент отметил, что они “активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным…. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, четыре пятых из них – приведены в соответствие…. Контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и судами…” (из ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ).

Ежели оценивать то, как полпреды Президента РФ справились с поставленными формальными/неформальными задачами, можно констатировать следующее:

несмотря на то, что по заверениям Президента, одна из основных задач - приведение регионального законодательства в соответствие федеральному – в целом выполнена, официально признается, что этот процесс завершен лишь на 80%, оставшиеся же 20% приходятся на многочисленные нармативно-правовые акты, регламентирующие деятельность предприятий, регулирующие отношения между гражданами и госструктурами, между местными властями и федеральными учреждениями. По мнению депутата ГосДумы РФ Сергея Митрохина, они (полпреды) просто “...договариваются с губернаторами о том, какие виды нарушений должны быть устранены, чтобы полпреды отчитались перед Президентом, а губернаторы сохранили максимум удобных им нормативных актов”. Тем не менее, он отмечает, что в ближайшее время необходимо провести инвентаризацию федеративных договоров, с точки зрения их соответствия Конституции РФ (из интервью Митрохина С. Российскому региональному бюллетеню Института Восток-Запад от 26 февраля 2001 г.). Проблема, поднятая Митрохиным, действительно представляется важной, ибо договорная форма, за которую ратуют лидеры некоторых национальных республик, входящих в состав ПФО, может привести (и приводит) к расшатыванию Федерации (Шаймиев даже умудрился предложить привести Конституцию РФ в соответствие с “международно-правовым договором”, который был подписан им и Ельциным в 1994 году).

Работу полпредов, во-первых, в отношении их участия в управлении региональными выборами, во-вторых, в отношении их борьбы с неподконтрольными Кремлю олигархами, и, в-третьих, в отношении разрешения экономических проблем регионов, оценить однозначно довольно сложно, ибо это зависело во многом от их личностных характеристик. Справившимися с поставленными задачами практически полностью можно считать лишь полпредов в УФО и СЗФО. Петр Латышев активно включился в региональный избирательный процесс (обеспечил переизбрание челябинскому губернатору П. Сумину, победу С. Сабянина над тюменским губернатором Л. Рокецким), который был напрямую связан с интересами крупных финансово-промышленных групп, а, следовательно, развернулась жесткая борьба между полпредом и группировками, контролирующими уральскую промышленность. Черкесов также проявил себя как в управлении выборами, приведя к “губернаторскому креслу” ставленников Кремля Егорова в Калининградской и Ефремова в Архангельской областях, так и в отношении курирования крупнейших предприятий округа. Другие же полпреды практически ни с одной из поставленных задач не справились, ибо региональными выборами руководили олигархические группировки, многие из которых и определяли экономическую ситуацию в регионе.

Некоторые полпреды объясняют свои неудачи отсутствием финансовых и “юрисдикционных” рычагов давления на губернаторов, и, как следствие, требуют расширения свих полномочий. Однако решение о расширении полномочий полпредов должно приниматься, исходя из их реальной способности принимать эффективные, в том числе и экономические решения, и нести ответственность за эти решения непосредственно перед Президентом. Тем не менее, становится очевидным то, что необходимо расширять полномочия представителей Президента с одной стороны, в сфере финансового контроля, который сводился бы к координации действий контрольных органов различных министерств, правительственных ведомств и т.п., а с другой стороны, что в общем то перекликается с поставленной Президентом задачей, расширение полномочий в сфере координации усилий, направленных как на разработку и реализацию межрегиональных программ, так и на разрешение проблем экономического развития регионов, входящих в состав соответствующего ФО. Причем это последнее помогло бы, отчасти, справиться с проблемой фактического разрушения межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Не уходя далеко от проблемы расширения полномочий полпредов в экономической сфере, хотелось бы отметить следующее: существует предложение предоставить представителям Президента более широкие права в сфере контроля над распределением средств, выделяемых регионам из федерального бюджета. В частности сами полпреды считают, что они должны иметь возможность при необходимости самостоятельно перенаправлять бюджетные потоки, если губернаторы не справляются с этим должным образом.

Однако мне данное предложение представляется неправомерным, поскольку возможность вмешательства в бюджетный процесс того или иного субъекта Федерации со стороны полпреда противоречит Конституции РФ, ибо статус представителя Президента никак не закреплен в Основном законе страны, а региональный бюджет – сфера ведения местного законодательного органа. Более того, подобного рода контроль дублирует функции Счетной палаты и в то же время предполагает возможность полпреда отстранять действующего губернатора/рядового члена администрации от должности, а также возможность направлять соответствующие материалы в Генпрокуратуру с целью, скажем, возбуждения уголовного дела по факту нерационального использования бюджетных средств тем или иным представителем регионального органа власти, что опять же не является правомерным с точки зрения Конституции РФ.

Безусловно, упомянутый мною сценарий носит несколько радикальную окраску, что можно объяснить двойственностью понимания используемого глагола (контроль). Тем не менее, если исключить из данного понятия административную составляющую и оставить координирующую, то контроль над бюджетным процессом в регионах вполне допустим и даже необходим, особенно в отношении распределения налогов (регион – муниципалитеты) и проведения аналитической работы, целью которой является подготовка предложений по более справедливому перераспределению средств между регионами (имеется ввиду отношения субъектов-доноров и субъектов-реципиентов).

По большему счету, полпред должен заниматься мониторингом политико-экономической ситуации в регионах, входящих в состав соответствующего Федерального округа, координировать внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации (в границах данного ФО), которая не должна противоречить федеральной экономической политике за рубежом, координировать деятельность федеральных органов власти и соответствующих органов в субъектах Федерации.

На деле же происходит следующее: те полпреды, которых я определил наиболее удачливыми, содействуют становлению системы федерального вмешательства в региональный политический процесс, что влечет за собой ограничение власти губернаторов и отлаживание механизма политического контроля над ними. С одной стороны, это является положительным фактором, ибо ситуация, при которой губернатор не имеет никакого сдерживающего его устремления противовеса федерального уровня, может привести к дезинтеграционным процессам. С другой же стороны, это является лишь попыткой построения линейной системы управления, которая не предполагает обратной связи и чревата авторитаризмом.

Именно поэтому для полпредов одной из главных задач является содействие созданию механизмов взаимодействия государственных структур и общества, то есть создание тех промежуточных органов управления, которые и являются основой гражданского общества. Именно через посредство подобного рода структур должны обеспечиваться конституционные права граждан, как экономического, так и социального порядка (зарплаты, пенсии, пособия), вноситься предложения о применении мер юридической ответственности к конкретным должностным лицам, которые посягнули на конституционные права и свободы граждан.

Относительно менее удачливых полпредов (или некоторых из них) можно сказать, что здесь наблюдается совершенно иная тенденция: их аппараты формируются из представителей местных правящей и бизнес элит, в результате институт полпредства превращается в очередной инструмент лоббизма со стороны крупных финансово-промышленных групп в “высших эшелонах власти”.

Именно поэтому и не следует наделять представителей Президента какими-либо юрисдикционными (читай административными) полномочиями, что, опять же оговорюсь, во-первых, будет противоречить Конституции РФ и, во-вторых, явится инструментом лоббизма на федеральном уровне.

В заключение хотелось бы вернуться к проблеме “нарезки” Федеральных округов. Существует точка зрения, согласно которой столицы ФО следовало бы располагать в тех регионах, которые являются проблемными или “наименее развитыми”, дабы стимулировать социально-экономическое развитие соответствующего субъекта Федерации. Эта точка зрения представляется интересной, особенно в свете того, что ряд регионов фактически отстранились от федеральных проблем, а к основным задачам полпреда причисляется интеграция правового и экономического пространства страны.

С только что написанным тесно связанна муссируемая в прессе возможность превращения ФО в своего рода минигосударство и, как следствие, распад Федерации на семь политико-экономических пространств, чему способствует перестраивание региональных структур естественных монополий. Однако говорить об этом сегодня не приходится, во многом благодаря тому, что полпреды не обладают административно-финансовыми полномочиями, прописанными в Конституции РФ.

Институт полномочных представителей Президента РФ все еще находится в процессе становления и о его эффективности, на мой взгляд, можно будет судить разве что только к концу первого срока пребывания в должности Президента РФ В.В. Путина.