Магомет Яндиев - кандидат экономических наук, доцент кафедры "Финансы и кредит" экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

С некоторой регулярностью, самые разные политики вновь и вновь поднимают вопрос территориального переустройства России, предлагая различные варианты раскройки России на губерни, округа и пр. Не знаю всех целей, которыми они руководствуются, однако несомненная польза для межбюджетных отношений в этом есть. Дело в том, что ставки отчислений в бюджеты субъектов федерации от регулирующих налогов едины по всей стране, несмотря на то, что российские регионы чрезвычайно сильно отличаются друг от друга по качеству жизни, условиям проживания, финансовому положению. Распределение налогов по единым нормативам ставит разные по своим характеристикам регионы в неравные условия. В таких условиях остается либо привести регионы к "одному знаменателю", например, усреднив их по плотности населения, объемам производства, среднегодовой температуре и т.п. Либо, ежегодно устанавливать ставки отчислений от регулирующих налогов для каждого региона отдельно, что предполагает исключительно субъективный подход и несомненно приведет к скачкообразному росту коррупции. Многие лидеры субъектов федерации взаимосвязь административно-территориального деления и межбюджетных отношений поняли давно и поэтому активно и без особого шума взялись за процесс перекройки административно-территориального устройства своих регионов. Нарезка субъекта федерации на муниципалитеты - менее политизированный, нежели России на субъекты федерации, вопрос, поэтому для него реально подобрать объективные критерии, не вызывающие острых политических споров. Например, критерием может быть количество жителей, плотность населения, площадь территории, наличие налоговой базы (градообразующего предприятия). Но в любом случае принцип организации муниципалитетов должен быть единым для всего субъекта федерации. Не допустима ситуация, когда один муниципалитет образован на базе одного населенного пункта, а другой - нескольких. Или когда некоторые муниципальные образования изначально ограничены в своих правах.

Российская практика раскройки территории региона очень разнообразна. В одних регионах муниципалитетов нет вообще, например, в Москве, и хотя 128 столичных районных управ и носят название "внутригородских" муниципальных образований, но сути дела это не меняет: института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ. Уточню: официально есть, но фактически нет. Но зато все московские управы равны в своих правах и более менее одинаковы (по размерам, доходам, закрепленному имуществу). Другой пример - Республика Ингушетия, где вся территория поделена на 7 "муниципальных" образований, однако в этих муниципалитетах нет депутатского корпуса, местный бюджет утверждает глава администрации, а его самого назначает президент Республики; таким образом и здесь имеет место формальное использование словосочетания "местное самоуправление".

В других субъектах федерации муниципальных органов власти существует ограниченное количество, наряду с такими формами организации управления как районные (поселковые и пр.) администрации. Например, в Новосибирской области у 34 населенных пунктов имеется статус муниципальных, поскольку они обладают достаточной налоговой базой, остальные объединены в рамках районов - административно-территориальных образований, подчиненных в свою очередь областной администрации. Не смотря на то, что районы не являются муниципалитетами, они имеют широкие полномочия в бюджетной сфере.

В третьих, - органы власти каждого населенного пункта сочли необходимым получить статус муниципалитета, невзирая на экономическую целесообразность этого мероприятия. Так, например, в Тюменской области существует 279 муниципальных образования. Такое большое для РФ количество муниципалитетов в одном субъекте федерации создает областному финансовому управлению значительные, совершенно ничем не оправданные сложности в плане методического руководства бюджетным процессом в муниципалитетах, учета и перечисления им дотаций, сбора и обобщения отчетности. Рекордсменом по количеству муниципальных образований в РФ является Республика Татарстан, где их насчитывается 955 единиц. При этом инициативу в раскройке территории могут проявлять не только орган власти, но местные жители. Так, например при формировании муниципального образования "город Алексин и Алексинский район" на базе одноименного района в Тульской области, инициативная группа граждан добилась отделения от района поселка Новогуровский и его преобразования в муниципальное образование. В данном случае успеху мероприятия способствовало наличие в поселке крупного предприятия-налогоплательщика.

В четвертых, районы в составе муниципалитетов также получали в свое распоряжение полноценный бюджет и закрепленные налоги, не ограничиваясь простым сметным финансированием. Подобная ситуация была несколько лет назад в Тольятти, когда администрация каждого из трех районов города - Автозаводского, Центрального и Комсомольского - работала на основании "бюджета района", утверждавшегося в составе консолидированного бюджета города. Еще в РФ есть населенные пункты, в которых имеется действующий представительный орган власти, но нет бюджета, как например в г. Байкальске Иркутской области. Администрация этого города руководствуется сметой, утверждаемой в составе бюджета муниципалитета "Слюдянский район", в состав которого входит город.

Относительно недавно в Курской области были расформированы 511 муниципальных образований. В соответствии с законом, принятым Курской областной Думой, в области теперь остается пять муниципалитетов (то есть территорий с населением свыше 150 тыс. человек и имеющих "достаточную доходную базу"): города Курчатов, Железногорск, Рыльск, Льгов и Щигры - они не будут финансироваться из областного бюджета. Остальная территория области поделена на 28 административных районов и город Курск.

В целом, конечно наблюдается стремление региональных чиновников к унификации муниципальных образований, однако это еще не стало основополагающим принципом работы властей в РФ. Поэтому возможности муниципалитетов, даже в пределах одного субъекта федерации сильно отличаются друг от друга. В этих условиях очевидно, что применение единых ставок отчислений от регулирующих налогов только обостряет неравенство местных властей, а процесс распределения дотаций становится слишком сложным, и неэффективным.

Аналогичный подход может быть применен и к раскройке России на субъекты федерации. Очевидно, что нынешнее административно-территориальное деление не безупречно. Например, что такое Еврейская АО? Место предполагаемой ссылки лиц еврейской национальности? Или чем отличаются жители Республики Алтай от жителей Алтайского края? Если структурой населения, то почему Алтайский край, а не Русский край - ведь 90% жителей края русские? А чем отличается край от области, а республика от автономного округа? А почему у ногайцев нет своего административно-территориального образования?

Вопросов к территориальному устройству России очень много. Рано или поздно ими придется заняться. Более того, без окончательного их решения нельзя будет наладить эффективные межбюджетные отношения. Здесь важно правильно выбрать критерий раскройки РФ на субъекты федерации, например количество жителей, площадь территории, обеспеченность природными ресурсами, национальность или способ мышления жителей, но выбор этого критерия может быть сделан только политически.