1. Разработка проекта бюджета

Закон о бюджете - это не только закон о денежном фонде, именуемом "бюджет". Это документ, в котором дается прогноз состояния и использования всех финансовых ресурсов органа власти, то есть бюджета, внебюджетных и страховых фондов (если в реальности таковые имеются), обязательств (как перед органом власти, так и его обязательств перед третьими лицами), налоговых льгот и отсрочек, финансов унитарных предприятий, а также всего, что тоже может считаться финансовым активом.

Закон о бюджете представляет собой одновременно политический документ, организационный план, финансовый план и источник информации. Бюджет как политический документ содержит перечень политических и организационных целей, которые орган власти намерен достичь в планируемом году. Бюджет как организационный план представляет собой набор конкретных заданий структурным подразделениям органов власти. Бюджет как финансовый план содержит максимально подробное описание финансовых ресурсов, которые имеются в распоряжении органов власти и которые предполагается использовать для достижения поставленных политических и организационных целей.

Фактически закон о бюджете - это законченная научно-исследовательская работа, имеющая внутреннее единство и логику. При этом, текст закона должен быть написан простым и доступным языком, чтобы не только профессионалы в области финансов, но и рядовые граждане могли понять и оценить в совокупности: достигаемые цели, используемые при этом методы и расходуемые средства.

Следует отметить (спорный для некоторых госчиновников тезис), что орган власти не вправе планировать, а тем более заниматься бизнесом (созданием прибавочной стоимости в любом ее виде), то есть подменять собой частный бизнес. Что проявляется практике, в частности, в поиске и привлечении так называемых "дополнительных доходов" или строительстве коммерческого жилья. Нет необходимости подробно объяснять, что это фактически отнятые у частного бизнеса прибыли. И, продолжая мысль, - не выросшее благосостояние граждан. В качестве компенсации чиновникам потерь от запрета на государственную предпринимательскую деятельность следует, полагаю, существенно увеличить заработную плату распорядителям кредитов, причем установив ее в прямой зависимости от сумм исполняемых ими бюджетов или смет - чем больше размер денежного фонда, исполнение которого доверено чиновнику, тем больше должно быть вознаграждение.

Закон о бюджете начинается с постановки целей на планируемый год. Цели, записанные в документе, должны соответствовать целям, поставленным в Уставе региона, а также учитывать требования жителей, выявляемые путем ежегодных опросов, анкетирования и пр. Поставленные цели должны быть детализированы в физических параметрах, чтобы свести к минимуму субъективность при оценке их достижения. Например, увеличить количество рабочих мест на ХХХ шт., увеличить среднюю заработную плату на ХХХ рублей, сократить число убыточных предприятий на ХХХ шт., сократить содержание свинца в атмосфере на ХХХ%, количество укусов людей бродячими животными - полностью и пр.

В документе прописываются основания для автоматического отклонения по окончании бюджетного года отчета об исполнении бюджета, например, в случаях нецелевого исполнения бюджета, прироста кредиторской задолженности, неравномерного финансирование расходных статей бюджета (соответственно следует пояснить, что именно считать "неравномерным" финансированием, в частности, когда максимальный и минимальный процент исполнения различных расходных статей отличаются друг от друга более чем на 5 процентных пунктов), нарушения сроков и правил предоставления бюджетно-финансовой информации депутатскому корпусу, местной счетной палате и общественности, отсутствия независимого аудиторского заключения об исполнении бюджета.

Отдельно выделяются расходы, подлежащие исполнению в соответствии с переданными полномочиями, и выделенные на эти цели доходы. Целесообразно под переданные полномочия и средства на их реализацию формировать целевой бюджетный фонд, то есть фонд, имеющий отдельный счет и собственные источники формирования. Средства такого фонда не могут быть отвлечены на иные цели, но в то же время, на цели этого фонда не могут быть потрачены средства из иных источников. Таким образом, регион может защитить себя от обвинений в случае недофинансирования вышестоящим органом власти переданных полномочий. В принципе, исполнение федеральных мандатов - это практически единственно разумная причина для образования целевого бюджетного фонда.

Одновременно с регламентацией, первым лицам необходимо предоставить некоторую безусловную свободу действий. Для этого в расходной части бюджета следует ввести новую статью расходов "Произвольная". Глава региона сможет распоряжаться ею абсолютно произвольно - даже если он потратит средства на покупку драгоценностей своей жене, такое расходование средств не должно считаться нецелевым расходованием (другое дело оценка эффективности). Размер данной статьи не должен превышать какого-то субъективно определяемого депутатами значения, например, 100-кратного размера годовой заработной платы уборщицы сельской школы.

Кроме того, не должно допускаться вмешательство депутатов в работу финансового органа в процессе составления проекта бюджета.

В каждом бюджете следует планировать средства на финансирование расходов чрезвычайного характера, так называемый резервный фонд. Его расходами могут быть только расходы, которые не могли быть предусмотрены при составлении бюджета и не могут быть без крайнего вреда отложены до следующего года. Никакие происшествия или ЧП, не подпадающие под данную формулировку, не могут быть профинансированы за счет данной статьи. Например, ставшие широко известными весенние подъемы рек или зимние отключения отопления вполне могли бы быть спрогнозированы и на них могли бы быть запланированы средства. Резервный фонд может формироваться путем ежемесячных отчислений, а храниться в виде остатков на бюджетном счете. Либо выплачиваться страховой компании в виде страховых взносов.

При этом следует установить ограничения на максимальный и минимальный размер ежедневных остатков на бюджетном счете с учетом сезонных особенностей поступления доходов и осуществления расходов. Например, в среднем - 30% фонда оплаты труда бюджетников на следующий месяц, без учета средств резервного фонда. Кроме того, если появляются проблемы с поступлением доходов, размер остатков следует увеличивать до, например, 100% суммы фонда оплаты труда бюджетников в следующем месяце. Если ситуация с поступлением доходов стабильна и не вызывает опасений, наоборот, существенно уменьшить. Но в тоже время суммы средств на счетах у распорядителей кредитов и бюджетных учреждений должны быть минимальны (включая внебюджетные доходы бюджетных учреждений).

В законе о бюджете следует не только установить получателей трансфертов (муниципальные образования, сельсоветы, предприятия жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, пр.) и их доли (суммы), но и сроки перечисления им средств. Должны быть перечислены условия предоставления или приостановки предоставления трансфертов, механизм проверки исполнения условий, дано обоснование сумм трансфертов.

Предоставленные налоговые льготы (отсрочки и кредиты) следует включать как в доходную, так и в расходную части бюджета, а также отражать отдельно как по видам налогов, так и по выгодоприобретателям.

Табличные данные по бюджету, которые традиционно даются в расчете за весь год, следует детализировать в разрезе каждого месяца (соответственно, доходы, расходы, дефицит, необходимость привлечения заемных средств). В бюджете, помимо традиционного определения источников покрытия дефицита, следует прописать и источники покрытия еженедельных кассовых разрывов.

Представляется, что доходы от приватизации и налоговые поступления от эксплуатации недр, то есть доходы от невозобновляемых источников, должны идти исключительно на финансирование расходов инвестиционного характера - социальных проектов, не имеющих коммерческой направленности.

Полагаем, что следует стремиться к максимизации в бюджете расходов, осуществляемых на попроектной основе, то есть расходов, смысл которых заключается не в содержании бюджетных учреждений, а в оплате полученных от них реальных работ и услуг. Ведомственная группировка расходов должна быть детализована вплоть до каждого отдельного бюджетного учреждения (в том числе по сметам самих распорядителей кредитов) и давать максимально подробное представление о предметах предстоящих закупок, а также включать обоснования необходимости этих закупок.

В бюджет необходимо включить подробное и аргументированное объяснение того, каким образом были прогнозированы каждый из налоговых и неналоговых доходов. Кроме денежного фонда, именуемого "бюджет", в законе о бюджете по аналогичной схеме прописываются и иные денежные фонды региона, если они есть, например, внебюджетные, страховые.

Помимо денежных фондов, следующая крупная составная часть финансов органа власти - обязательства, то есть долг органа власти и задолженность перед ним. Долг органа власти слагается из предстоящих к начислению процентов и текущих обязательств по:

     - коммерческим кредитам;
     - договорам финансового лизинга;
     - эмиссии ценных бумагах и суррогатов ценных бумаг (в отдельных регионах векселя, выпущенные органами власти до их официального запрета, еще продолжают хождение);
     - авалированию векселей коммерческих структур;
     - гарантиям и поручительствам;
     - бюджетным ссудам и кредитам;
     - кредиторской задолженности;
     - решениям судебных органов;
     - долгам унитарных предприятий;
     - долгам бюджетных учреждений и структурных подразделений органа власти, в том числе районного звена, если у них имеются соответствующие права на самостоятельную заемную деятельность;
     - иные возможные обязательства.

Составляется ежемесячный (в рамках бюджетного года) прогноз структуры и размера долга и его состояния на перспективу.

Структура обязательств перед органом власти (также как и госдолг состоит из основной суммы и платежей по ней):

     - недоимка по налогам и неналоговым платежам;
     - дебиторская задолженность бюджетных учреждений;
     - возврат средств за исполнение гарантий и поручительств;
     - возврат кредитов, выданных из бюджета;
     - лизинговые платежи;
     - налоговые отсрочки и кредиты;
     - оплаченный, но невыполненный госзаказ;
     - иные возможные долги.

Составляется ежемесячный (в рамках бюджетного года) прогноз структуры и размера обязательств перед органом власти и их состояния на перспективу.

Устанавливается зачисление в бюджет части прибыли унитарных предприятий в размере не менее чем ХХХ%, а также зачисление в бюджет амортизационных отчислений убыточных унитарных предприятий в 100% размере. В бюджете закрепляется целевое расходование средств амортизационных фондов убыточных госпредприятий и перечень предметов предстоящих расходов. Исполнение амортизационного фонда через бюджет - своего рода свидетельство недоверия руководству убыточного предприятия.

В бюджете прописывается наличие налоговых, тарифных и прочих льгот, особых преимуществ унитарных предприятий. Все это оценивается в денежных средствах. Определяется соответствие отпускных и закупочных цен рыночным реалиям. Уточняются правила регулирования цен унитарных предприятий. Прогнозируется состояние дебиторской и кредиторской задолженности предприятий, перспективы реструктуризации убыточных и приватизации прибыльных предприятий.

Также в законе о бюджете прогнозируется состояние иных финансовых активов, которыми располагает орган власти, например, депозиты, пакеты ликвидных ценных бумаг, права на что-либо.

<< назад      далее >>